Dotation globale de fonctionnement

C’est quoi ?

La dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue un des principaux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales (communes, départements, régions).

Instituée par la loi du 3 janvier 1979, la DGF est un prélèvement opéré sur les recettes de l'État et versé aux collectivités locales pour la première fois en 1979. Cette dotation vise à compenser les charges supportées par les collectivités, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger certaines inégalités de richesses entre les territoires.

Comment ça marche ?

Son montant est établi chaque année par la loi de finances et sa répartition s’opère à partir des données physiques et financières des collectivités. Celles-ci se répartissent en deux grandes catégories :

• celles qui relèvent d’une dotation forfaitaire, destinées à alimenter les ressources des collectivités d’une année sur l’autre. Depuis 2009 ont été introduits des mécanismes d’écrêtement afin de redéployer les crédits entre les composantes de la DGF ;
• une part relevant de la péréquation, pour les collectivités éligibles, réparties en huit tranches distinctes. Les dotations de péréquation consistent à redistribuer plus équitablement les dotations de l’État entre collectivités. Les mécanismes de péréquation « horizontale », relevant de la redistribution entre collectivités ne figurent pas dans le champ de la DGF.

Les départements et les EPCI perçoivent des dotations de compensation, qui peuvent être assimilées dans la dotation forfaitaire.

Communes

La dotation forfaitaire est proportionnelle à la taille et au nombre d’habitants, elle comprend également un complément de garantie permettant à toutes les communes de conserver, au minimum, le montant de dotation qu’elles percevaient avant la réforme de la DGF de 2004.

Elles perçoivent également trois dotations de péréquation (cf. infra), fondées sur des critères géographiques (pour les départements ruraux) et/ou de fragilité financière.

Départements

La DGF des départements est répartie entre une i) dotation forfaitaire, fondée sur la population et assortie d’un complément de garantie, ii) une dotation de compensation, liée à la suppression des contingents communaux d’aide sociale et de 95 % de la dotation générale de décentralisation, ainsi iii) que de quatre dotations de péréquation (cf. infra), fondées sur des critères géographiques (départements ruraux et d’Outre-mer) et/ou de fragilité financière.

Régions

La dotation forfaitaire des régions n’est pas calculée en fonction du nombre d’habitants mais son montant est indexé selon un taux fixé par le Comité des finances locales. La dotation de péréquation des régions se présente comme le solde de l’enveloppe totale de la DGF des régions après déduction de la part correspondant à la dotation forfaitaire.

À l’issue des regroupements intervenus en 2015, la base de calcul des dotations reçues par les nouvelles régions est fondée sur la somme des dotations reçues par les entités dont elles sont issues.

EPCI à fiscalité propre

Les EPCI perçoivent une dotation de compensation, liée, à la disparition de la taxe professionnelle. La dotation, et une dotation d’intercommunalité. Elles perçoivent également une dotation d’intercommunalité, répartie entre une dotation de base (fondée sur la population) et une dotation de péréquation (fondée sur la fragilité financière).

L’éligibilité aux mécanismes de péréquation s’apprécie au regard de la fragilité financière, en fonction des ressources potentielles et des charges supportées. Par exemple, dans le cas de la DSU, elle est appréhendée à travers un indice synthétique comprenant potentiel financier, revenu imposable par habitant, proportion de logements sociaux et de bénéficiaires des APL.

Les différentes dotations de péréquations se présentent comme suit :

Source DGCL

Source : Observatoire des finances locales

Combien ça coûte ?

En 2017, la loi de finances initiale (LFI) a établi le montant de la DGF à 30,9 milliards d'euros, sur un total de concours financiers de l’État de 99,9 milliards d'euros. Faisant l’objet d’une baisse de 10 milliards d'euros entre 2015 et 2017, elle représente désormais le deuxième poste de concours financier de l’État, après la fiscalité transférée (33,4 milliards d'euros prévus en LFI 2017).

Les communes et établissement publics de coopération intercommunale (EPCI) en sont les premiers bénéficiaires. La loi de finances initiales pour 2017 affecte comme suit la DGF :

Au cours des dernières années, les masses financières de la DGF consacrées à la péréquation ont connu une hausse constante. La part de la DGF consacrée à la péréquation (tous niveaux de collectivités confondus) est ainsi passée de 4,5 milliards d'euros en 2004 (12,3 % de la DGF) à 7,2 milliards d'euros en 2016 (21,6 % de la DGF).

Source : Observatoire des finances locales

En théorie, la péréquation est neutre sur le solde agrégé des collectivités locales, puisqu’elle ne fait que répartir différemment les concours de l’État. Elle peut toutefois susciter des comportements d’épargne différents selon les collectivités, ce qui peut in fine accroître les dépenses publiques.

Source : DGCL (en vert les communes, en bleu les départements)

Réformes récentes

La contribution au redressement des finances publiques (CRFP)

Prévu pour la première fois dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, le principe d’une contribution au redressement des finances publiques (CRFP) dans le cadre du « pacte de confiance et de responsabilité » conclu entre l’État et les collectivités le 16 juillet 2013, en contrepartie d’importantes mesures de compensation, en particulier pour les départements et les régions.

Ainsi, une baisse de la composante forfaitaire de la DGF de 1,5 milliards d'euros, a été programmée par la LFI 2014. Elle fut compensée par divers dégrèvements et un relèvement des plafonds de droits de mutation à titre onéreux, ainsi que par une augmentation des dispositifs de péréquation.

Plus récemment, la CRFP a été durcie, le Gouvernement annonçant en avril 2014 une diminution de la DGF de 11 milliards d'euros entre 2015 et 2017. Le total a finalement été revu à la baisse, pour atteindre 10 milliards d'euros, la LFI 2017 ayant entériné une réduction de 50 % de la CRFP du bloc communal cette année-là, pour un montant de 1 milliard d'euros. À noter également que, afin d’encourager les regroupements, les communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 ne sont pas impactées par la baisse de la dotation forfaitaire.

La CRFP 2015-2017 se répartit comme suit (données exprimées en milliards d'euros) :

Au sein d’une catégorie de collectivité, la CRFP est ensuite répartie au prorata des recettes réelles de fonctionnement pour le bloc communal, en fonction d’un critère de ressources et de charges pour les départements, et au prorata des recettes totales pour les régions - avec définition d’une quote-part pour l’Outre-mer.

Pour certaines collectivités, la CRFP a entraîné une disparition de la DGF, ce qui a conduit l’État à opérer des prélèvements sur les transferts de fiscalité : on a pu ainsi parler de « DGF négative » (168 communes et 178 EPCI en 2016). En 2017, ce prélèvement n’a été intégré au calcul de leur CRFP, ce qui minore leur effort par rapport à son niveau théorique, alors que les recettes réelles de fonctionnement sont censées en constituer la base de calcul – celle-ci étant, par nature, plus large que la DGF.

Comme le relève la Cour des comptes dans son rapport sur les finances locales en 2015, le dispositif de baisse de la DGF est ambivalent car la baisse uniforme de la dotation forfaitaire est partiellement compensée par la montée en charge des dispositifs de péréquation. Cela questionne la complexité du mécanisme.

Réforme de la péréquation

La LFI 2017 a réformé la DSU. Ainsi 668 communes de 10 000 habitants, contre 751 précédemment y sont éligibles en 2017. Parmi les critères d’éligibilité, la pondération du revenu a été augmentée à 25 %, contre 10 % auparavant, au détriment du potentiel financier (de 45 à 30 %), critère moins observable. Enfin, le système de répartition à trois étages, générateur d’effets de seuil a été supprimé, au profit d’un mécanisme distinguant : une base égale au montant de l’année précédant et un reliquat, réparti en fonction de critères d’évaluation de la fragilité financière.

Sources :

Jaune budgétaire « transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales », annexé au projet de loi de finances pour 2017

Direction générale des collectivités locales, www.collectivites-locales.gouv.fr

Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales en 2016, juillet 2016

Cour des comptes, les finances publiques locales 2016, 11 octobre 2016